I agurketiden puster medierne sager op, som reelt ikke fortjener den store opmærksomhed

Udlicitering i agurketider

Af Roger Buch

Lektor, Danmarks Journalisthøjskole

I agurketiden puster medierne sager op, som reelt ikke fortjener stor opmærksomhed. Nogle gange puster medierne måske endda historier op, der slet ikke er der. Dette er vist desværre det Berlingske Tidende er kommet til denne sommer i flere artikler om kommunernes udlicitering. Politikere, erhvervsfolk og eksperter er blevet taget til indtægt for en ide om, at strukturreformen og større kommuner, vil fremme udliciteringen. Der er lige frem blevet talt om muligheden for en fordobling af udliciteringen på grund af de større kommuner. Argumenterne herfor er blandt andet, at det vil være lettere og billigere for erhvervslivet, at byde ind på og lave tilbudsmateriale til 100 kommuner frem for 271 kommuner, lige som det også i kommunerne vil være lettere og billigere at lave de komplicerede udliciteringsplanerne og kontraktmaterialer. Det lyder logisk, men desværre er logik ikke altid nok – holder det i virkeligheden? Næppe og i et vist omfang vil større kommuner formentlig betyde en nedgang i udliciteringen!!

I det hele taget har udlicitering været i en permanent agurketid i de sidste 10-15 år: megen snak, men næsten intet indhold. Holdningerne til udlicitering har tidligere været trukket meget skarpt op, og har været noget af det, som både lokale politikere og folketingspolitikere har kunnet tage store slag om i diverse valgkampe, men også i den politiske hverdag mellem valgene. Sindene har især kunnet komme i kog over spørgsmålet om udbredelsen af udlicitering fra de klassiske ”hårde” områder, som snerydning, busdrift og entreprenøropgaver til de mere ”bløde” velfærdsområder som ældrepleje, børnepasning osv. Medierne har også givet udlicitering stor opmærksomhed, specielt når der har været problemer med private virksomheders løsning af de opgaver, som de har fået udliciteret. En undersøgelse fra magtudredningen fandt hundredvis af artikler i de landsdækkende aviser og ikke mindre end 87 forsidehistorier om udlicitering i perioden 1999-2001 - og i øvrigt at der både samlet set og i de enkelte aviser var en god balance mellem gode og dårlige historier om udlicitering. Der er altså både blandt politikere og medier blevet talt og skrevet meget, men i praksis er der stort set intet sket med omfanget af udlicitering i Danmark i de seneste 10-15 år. Dette er ikke mindst bemærkelsesværdigt, fordi netop udlicitering er en mærkesag for den siddende regering, men selv i et af regeringens vigtigste og mest prestigefyldte ministerier – Finansministeriet – er der intet sket med udliciteringen siden regeringsskiftet. Dette fremgår af en rapport, som Finansministeriet udgav i februar 2004 og som er omtalt i Berlingske Tidende den 29. juni. Det kan forekomme lettere beskæmmende, at et ministerium, som udvikler strategier og redskaber for udvidelsen af udlicitering i hele den offentlige sektor og udgiver pjecer med god råd om vejen til mere udlicitering, ikke selv øger udliciteringen.

Der er dog næppe grund til undren, for den manglede vækst i udliciteringen er grundtrækket i udviklingen, hvor den kommunale udliciteringsgrad heller ikke har flyttet sig de seneste 10-15 år. I Sundheds- og Indenrigsministeriets kommunale nøgletal, ses eksempelvis, at den andel af kommunernes bruttodriftsudgifter, som bruges på udlicitering ligger og svinger på et stabilt niveau omkring 10-12 procent. Et mere detaljeret billede viser, at kommunerne starter med et landsdækkende gennemsnit på10,2 pct. i 1993 og stiger til omkring 11 pct. i perioden 1995-1999, hvorefter det yderligere stiger til omkring 11,6 pct. i 1999-2002, afløst af fald i til cirka 10,8 pct. i 2003 og 2004.

Hovedtendensen til stort set uændret udlicitering gælder for alle kommunestørrelser. Sammenligner man eksempelvis for perioden 2001-2004 fire lige store kommunegrupper med 60-70 kommuner i hver: under 7.000, 7.000-10-000, 10.000-20-000 og større end 20.000 indbyggere - findes udliciteringsandele på henholdsvis 11,1 pct., 10,7 pct., 11,4 pct. og 11,8 pct.* Forskellen mellem store og små kommuner er så lille, at den ikke er statistisk sikker, og under alle omstændigheder er forskellen så lille, at kommunestørrelse helt åbenlyst ikke har stor betydning for graden af udlicitering. Forventningen om en fordobling af udliciteringen på grund af strukturreformen er efter alt at dømme helt urealistisk. Forventningen må derimod være, at reformen næppe kommer til at påvirke udbredelsen af udliciteringen.

Tabel 1. Udliciteringsindikator – den andel af kommunens bruttodriftsudgifter, som bruges på køb af tjenesteydelser uden for kommunen – Gennemsnit for tre fireårsperioder, samt antal kommuner som har stigende eller faldende udlicitering

	1993 - 1996	1997-2000	2001-2004	Antal kommuner med stigende udlicitering	Antal kommuner med faldende udlicitering
- 7.000 indb.	10,9	11,0	11,1	32	37
- 7.001 -10.000 indb.	10,3	10,6	10,7	27	37
- 10.001 - 20.000 indb.	11,0	11,4	11,4	40	30
- 20.001 indb. -	10,8	11,6	11,8	13	46
Samlet	10,8	11,2	11,2	112	160

Kilde: Indenrigs- og sundhedsministeriets kommunale nøgletal.

Dette er selvfølgelig et problem for tilhængere af udlicitering og specielt regeringen, der har udpeget netop øget udlicitering og øget frit valg, som en af begrundelserne for kommunalreformen. Det gjorde eksempelvis beskæftigelsesministeren i en stor artikel den 30. maj, hvor han blandt andet sagde, at ”Frit valg kræver en vis kommunestørrelse. Vi har set, at der ikke overalt har været private muligheder, fordi der er for få mennesker i kommunen.”. Problemet er blot, at hverken udlicitering eller frit valg hænger særlig stærkt sammen med, hvor mange borgere, der bor i en kommune. Dette viste også strukturkommissionens analyser, hvori indgik tre undersøgelser af sammenhængen mellem kommunestørrelse og frit valg. En analyse viste at kommuner med over 30.000 indbyggere gav flere valgmuligheder for borgernes brug af dagtilbudsområdet for børn og botilbud for ældre. Til gengæld fandtes ingen statistisk sammenhæng mellem kommunestørrelse og borgernes valgmuligheder på folkeskole- og hjemmehjælpsområdet. Den anden undersøgelse finder en svag og ret uklar sammenhæng mellem kommunestørrelse og valgfriheden inden for dagpleje, vuggestue, børnehave, integreret institution, fritidshjem og SFO. Den tredje undersøgelse fandt til gengæld en klar sammenhæng mellem kommunestørrelse og godkendelse af leverandører til personlig og praktisk hjælp for ældre og handicappede. Samlet er billedet ikke særligt klart og med en enkelt undtagelse er de fundne sammenhænge mellem størrelse og frit valg ikke særligt stærke.

Hverken udlicitering eller frit valg ser ud til at ville blive påvirket stærkt af strukturreformen, som vil føre til sammenlægning af kommuner til en minimumsstørrelse på omkring 30.000 indbyggere. At større kommuner formentlig ikke vil give mere udlicitering eller frit valg, vil sikkert blive mødt med beklagelse af både dem, som ønsker udlicitering, og dem som forsøger at give begrundelser for strukturreformen. Men der er ingen grund til opgivelse, for en gennemgang af de kommunale nøgletal viser også, at 38 kommuner har øget udliciteringen med 20 procent eller mere fra perioden 1993-1996 til perioden 2001-2004. Det kan altså lade sig gøre at øge udliciteringen, og det vil være oplagt, at studerede disse 38 kommuner, for at finde ud af hvad som fremmer udlicitering. Det er i hvert fald ikke størrelsen, som gør det.

Strukturreformen vil derimod på nogle områder føre til mindre udlicitering. Mange små kommuner køber netop en del ydelser, fordi de er så små, at de ikke har sager nok til selv at opbygge en afdeling, ansætte fagpersonale osv. Derfor køber man eksempelvis byggeteknisk, miljømæssig og andre former for ekspertise hos lokale virksomheder. De nye store kommuner vil have flere sager og derfor i mange tilfælde med fordel kunne opbygge egne faglige miljøer og stoppe indkøbene af service fra det private erhvervsliv. At politiske beslutninger virker stik mod hensigten er ikke noget nyt fænomen, og det samme kan også let blive tilfældet med det fire valg og strukturreformen. Reformen vil reducere antallet af kommuner fra 271 til formentlig omkring 100. Hermed mindskes borgernes valgmuligheder fra 271 forskellig pakker af service, skat osv. til kunne 100 forskellige pakker. Færre og større kommuner vil formentlig også føre til færre og større skoler, plejehjem o.l., hvilket også forringer borgernes frie valg. Til gengæld kan færre og større institutionerne måske være mere interessante i en udliciteringssammenhæng, og måske give mere frit valg inden på skolen eller plejehjemmet, med eksempelvis flere valgfag for de ældste elever. Der tales meget om, at der kun skal være én indgang eller dør til det offentlige, og at kommunerne skal være større for at sikre frit valg inde bag døren - men giver det reelt mere frit valg, hvis dørene på såvel kommunekontoret og skoler samtidig bliver langt færre og rykker længere væk fra mange borgere?

Strukturreformen vil altså formentlig hverken give mere udlicitering eller mere frit valg, selv om utrolig mange politikere, erhvervsfolk og eksperter tror det og taler om det. Og det er netop faren i agurketiden, at man taler så længe og så meget om noget, at det helt uden grund, bliver sandheden. I øvrigt som en anden god historie, som opstod i en mediedød sommerperiode i 1991: at det var EU, som opfandt regler om agurkers krumning – noget som Danmark havde haft i årtier, da EF indførte det i 1964. Myten om EU’s udanske detailregulering lever i bedste velgående nu 13 år senere. Tja, sådan er det så meget i agurketider, men næppe mere udlicitering.